摘要：中共在改革开放以来城市群体性突发事件的处理中积累的经验主要有：在事件预防中，不断完善相关法律法规，重视提高领导干部处理能力的专业性培训，以“政研合一”为基础促进社会预警系统的构建；在事件现场应对中，要合理定性，主要领导及时出场和积极主动协商沟通，坚持信息透明和正确引导大众传媒，慎用警力；在事件善后处置中，要找出根源努力化解矛盾，科学有效问责干部，将相关经验教训系统化、公开化、普及化。

〔关键词〕中共；改革开放；城市群体性突发事件；经验

在中国的现代化进程中，城市是体现整个社会发展的中心。在许多情况下，城市群体性突发事件的引源虽来自于农村却集中体现于城市。故此，与农村相比，城市群体性突发事件的发生频率更高，涵盖更为广泛，更具有复杂性和多样性。有统计表明，城市群体性突发事件占群体性突发事件总数的90%以上。【《中国社会形势分析与预测》，北京社会科学出版社，2004年，第17—21页。】因此，城市区域的群体性突发事件应该是相关研究关照的重点。本文的主旨就是基于对改革开放以来城市群体性突发事件的整体性分析，整合和总结改革开放以来中共处理城市群体性突发事件的经验，这一工作对于促动群体性突发事件应对机制的系统构建具有重要意义。

一、防患未然：中共与改革开放以来城市群体性突发事件的前期预防

根据2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第5条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。【孙庆聚等：《提高领导干部应对突发事件能力》，方正出版社，2009年，第183页。】因此，以突发事件预防机制的建立健全为基础，防患于未然，努力将突发事件控制和消弭于萌芽状态，从而防止突发事件的发生，已经被中共视为处理突发事件的第一要务。改革开放以来，在处理城市群体性突发事件的过程中，中共也积累了不少相应的现实经验，但是，这些现实经验还是零碎的、不成系统的种种片段，尚需系统性的整理。

（一）不断完善相关法律法规

将引发城市群体性突发事件的种种矛盾的处理纳入法制化渠道，是应对群体性突发事件的重要保障。改革开放之后，关于城市群体性突发事件的相关法律法规建设随着改革开放的不断深入而不断完善。据学者统计，新中国成立至2006年至少已经出台涉及城市突发事件的应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。而且，各省市自治区，各地市县等政府都设立了专门的城市突发事件应急机构，很多都制定了相应的应急制度。【程美东：《透视当代中国重大突发事件》，中共党史出版社，2008年，第3页。】至目前，我国与城市群体性事件相关的法律法规主要有：《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《集会游行示威法》及其实施条例《治安管理处罚条例》《信访条例》等，此外还有公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。尤其是2006年《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，体现了城市群体性突发事件法律法规建设方面的重要进展。一些城市群体性突发事件易发领域的法规建设也受到重视。如城市化过程中不断引发群体性事件的拆迁问题就引起了党中央和国务院的高度重视，2003年9月，国务院办公厅下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，在很多城市成为改革拆迁办法的直接动力，也为预防和化解拆迁引发的群体性突发事件提供了指导性意见。但是正如学者所说，从法理的角度来看，我国现有的有关城市群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。【《预防和处置群体性事件党政干部读本》，人民日报出版社，2009年，第128页。】因此，及时制定缺失法律法规、不断补充完善已有法律法规、随时改进过时法律法规，这些以相关法律法规的不断完善为预防和化解群体性突发事件提供保障的建设工作正在进行过程中。

（二）重视提高领导干部处理群体性突发事件能力的专业性培训

群体性突发事件的处理，是对领导干部综合素质的严峻挑战。它要求领导干部能够理性把握事件的发展趋势，它要求领导干部善于审时度势灵活应对，它要求领导干部在理性、及时决策的同时做好民众的心理疏导工作，它还要求领导干部在事件发生前后善于与民众协调沟通。因此，一个能够成功处理群体性突发事件的合格领导干部，不仅需要具有领导学、组织行为学、管理学、心理学等方面的理论知识，还要具有在实际工作中灵活操作的技能。就现实状况而言，直至现在，党和政府各级领导干部处理城市突发事件的能力还是比较薄弱。据上海市虹口区委组织部2011年的调查，当地71%的处级干部认为危机管理能力是干部最需要提高的能力。【中共上海市虹口区委组织部：《提高干部教育培训的质量》，《党建研究》2011年第5期。】因此，旨在提高领导干部处理城市群体性突发事件能力的专业性培训，成为中央和地方日益重视的工作。

2008年，来自全国各地的500名县委书记走进中央党校，接受了为期七天内容为“如何正确处理各种利益矛盾，妥善处置突发事件”的培训。《中央党校对县委书记轮训 关注突发性事件处理等》，央视《新闻1＋1》，2008年11月15日。加上国家行政学院等国家级培训机构的参与，全国2000多位县委书记几乎都接受了培训。这是党和政府首次如此大规模地对来自基层的领导干部进行应急培训。2009年，国家行政学院开始筹建首个国家级的应急管理培训基地，该基地的任务是对官员进行培训，包括应急管理的知识、理念、技能和能力方面的综合培训，旨在提高各级官员应对各类突发事件和灾害事故的能力，健全国家应急管理体系，并对突发事件和应急管理进行课题研究。【《国家建基地培训官员应对突发事件》，《南方都市报》2009年7月31日。】各地对此工作也开始重视。2009年4月，广东省首期厅局级领导干部应急管理工作培训班在暨南大学开班，暨南大学挂牌成立了应急管理学院，以为相关培训提供基地，并成为全国首个应急管理学院。 张胜波、彭梅蕾：《厅局级应急管理培训班开班》，《南方日报》2009年4月21日。这种旨在提升领导干部处理突发事件行政作为能力的培训已经初见效果。据报道，西南某省县委书记结束了在中央党校的培训之后不久，就将所学用于实践，成功化解了一场可能引发流血冲突的群体性事件。【汪言安：《处置突发事件：县委书记们的课业》，《领导文粹》2009年第6期。】这种提高领导干部处理城市群体性突发事件能力的专业性培训，也是有效预防和化解城市群体性突发事件的重要方面。

(三)以“政研合一”为基础促进社会预警系统的构建

社会预警系统的构建是预防和化解城市群体突发事件最为基础性的工作。城市群体性突发事件虽然具有偶发性和突发性，但形成和导致事件的矛盾往往是深层次因素长期积累和演化的结果。如学者的总结，城市群体性突发事件“并非只是事件，更是一个过程”、“并非只是孤立的事件，而是互动的系统”。【童星、张海波：《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，《学术界》2008年第2期。】在城市群体性突发事件中，如2004年10月至11月发生的四川“汉源事件”，早在同年4月份，当地群众就不断到中央、省、市、县有关部门反复上访，呈递了80多份报告和万人签名的“万言书”，但却均未引起应有的重视，以致引发了严重的群体性事件。【中国行政管理学会课题组：《中国群体性突发事件成因及对策》，国家行政学院出版社，2009年，第36页。】又如“法轮功”组织，从一个普通的宗教组织逐渐发展到全国性的邪教组织，最后围攻中南海，对社会造成严重破坏和恶劣影响，也是经历了一个过程的。这些事件典型体现了因预警系统的不健全而造成的疏漏。

社会预警系统的构建是一个系统工程，它需要以相关专家学者的实证研究为理论基础，形成“政研合一”式的构建思路。在此方面，美国的做法已经受到许多中国学者的关注。据统计，中国与美国之间的GDP之比为1∶5，然而在民意调查的资金投入方面为1∶65。其中，中国投入费用的75%由海外调查机构投入。仅计算国内自身投入，那么中美之比为1∶280。因此，中国在民意调查上的资金投入严重不足，从而制约了政府对社情民意的了解。【林竹：《西方民间调查的发展及其对中国的借鉴》，《社科纵横》2007年第5期。】直至当前，国家虽然已经陆续公布了公共突发事件的处置意见，对自然性、事故性、卫生性的事件已经有了处置的预案，唯独缺少社会安全类突发事件的专门处置预案，政府相关的预警、救治措施的研究也相对要少。 【苏娴：“我国城市突发性事件管理研究”，硕士学位论文，武汉科技大学，2006年。】我国在包括城市群体性突发事件在内的社会性突发事件方面的研究仍然是薄弱环节。

随着改革开放过程中城市群体性突发事件的不断增多，相关研究也开始起步。1999年，中国科学院心理所启动了“邪教的社会和心理基础与建立反邪教社会预警系统”研究项目，从而揭开了中国构建“政研合一”式预警系统的序幕。从2004年开始，中国科学院心理所又在全国5个省193个县(市)开展了4轮城乡居民社会态度调查，又通过各种渠道获得了35个县(市)2004年至2007年的群体性事件等社会统计数据，并对积累的数据加以整合，建立了一个初步的社会预警系统。现在，中国科学院心理所在群体性事件预测方面取得重要突破，对以县(市)为单位当年和来年发生群体性事件的正确预测率可达到50%至90%。 【孙元明：《国内群体性突发事件预警研究》，《江南社会学院学报》2010年第1期。】这些研究成果为增加政府预防城市群体性突发事件的有效性提供了理论支撑。